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新版全國負面清單再“瘦身”:放開養老機構設立許可

2019年11月23日  07:00   21世紀經濟報道   夏旭田  

中國的負面清單制度日趨完善,這有利于統一的國內大市場的形成,也是營造公開透明可預期的法治化營商環境的客觀需要。

中國的負面清單制度日趨完善,這有利于統一的國內大市場的形成,也是營造公開透明可預期的法治化營商環境的客觀需要。

11月22日,國家發展改革委、商務部公布了《市場準入負面清單(2019年版)》(下稱《清單(2019年版)》),這是繼去年底中國發布首份市場準入負面清單以后的首次年度修訂。

《清單(2019年版)》列入事項131項,相比2018年版減少事項20項,新版清單放開了“養老機構設立許可”“社會福利機構設置許可”等一批有含金量的審批,這有利于激發市場活力,增加養老醫療、職業教育等短缺市場的供給主體。

負面清單及時動態調整,也是層出不窮的新技術、新產品、新業態、新商業模式等新興事物的發展需要。新清單納入了“科創板首次公開發行股票注冊”等準入措施。

為落實“全國一張清單”,全國版負面清單取消了地方負面清單23項,有效杜絕“負面清單滿天飛”情況;同時,納入了“保健用品批準證書發放(吉林)”等地方準入措施,對不同地區客觀存在的準入上的差異性保持了必要的彈性空間。

放開一批有含金量的審批

商務部研究院國際市場研究所副所長白明告訴21世紀經濟報道,新版負面清單的公布反映中國的負面清單制度體系正在日趨完善,“去年底中國發布了首份清單,開始全面實施全國統一的市場準入負面清單制度,這是中國在市場準入上的重大制度突破,就像作畫一樣,首份清單可能勾勒出了大致的輪廓,但需要在細節處進一步修飾打磨。”

去年12月,《清單(2018年版)》對外公布,共列禁止和許可類事項151項,此次公布的《清單(2019年版)》比去年的版本減少了20項。

白明表示,清單“瘦身”一方面是因為清單削減一般不可逆,不可能出了問題再加回來,因此首版清單限制內容一般都會多一些;另一方面,隨著“放管服”的推進以及政府治理能力的提升,擴大市場準入是大勢所趨。此外,層出不窮的新興行業也需要清單的動態調整。

重慶大學公共管理學院教授陳升也指出,市場上新技術、新產品、新業態、新商業模式等新經濟活動不斷涌現,對清單及時作出修改調整,才能避免“負面清單”淪為落后于時代的“僵尸條款”,而是成為一張管用好用的“活清單”。

值得注意的是,此次修訂放開一批有含金量的審批,比如將“消防技術服務機構資質審批”“職業技能考核鑒定機構設立審批”“養老機構設立許可”“社會福利機構設置許可”等措施放開。

白明表示,中國在職業教育、養老醫療等服務行業亟待進一步開放市場,激發市場活力。“在養老方面,中國老齡化正在步步緊逼,養老醫療市場空間巨大;高質量的職業教育、社會福利等方面也存在著供給缺口,此前這些領域被視為關系國計民生、社會穩定的敏感行業,社會資本進入不足,然而,近年來入學難、養老看病難等問題正成為國民最有體驗的‘社會痛點’,其很大原因在于高質量的供給不足,擴大市場準入顯然有利于解決這些問題。”

以養老為例,去年10月公布的《完善促進消費體制機制實施方案(2018-2020年)》明確,取消養老機構設立許可。隨后,廣東、山東、四川、江蘇等地已相繼取消養老機構設立許可,各類資本紛紛進入。

此外,《清單(2019年版)》嚴格遵循“邊界法定”,將“船舶安全檢驗證書核發”“打撈或者拆除沿海水域內沉船沉物審批”等不符合清單定位的措施移出。

中國政法大學助理教授任啟明認為,市場準入負面清單制度屬于經濟規制的內容。此次修訂將大量社會規制、國家安全規制等其他目標的規制移出清單,精準了清單的適用范圍,也確保了清單的穩定性與連續性。

落實“全國一張清單”

備受關注的是,《清單(2019年版)》納入了“科創板首次公開發行股票注冊”等依法新設的準入措施。

白明表示,負面清單并非有些人理解的“只減不增”,而是根據實際情況需要雙向流動的,科創板IPO注冊制是今年出現的新生事物,這在負面清單規制的范圍之中,也有維護經濟安全的現實需要,因而納入負面清單是合乎情理的。

同時,他指出,出于維護食品安全、保護生態環境等方面的需要,清單還納入了一些其他措施,比如,《清單(2019年版)》將“生鮮乳運輸、生鮮乳收購站許可”“廢棄電器電子產品處理企業資格審批”等少量符合清單定位的準入措施列入。

此外,白明表示,新版負面清單新增項目中相當一部分是因為兼并了很多地方版的負面清單,這有利于擴大全國版負面清單的覆蓋面。

國家發改委有關負責人介紹,為全面落實“全國一張清單”管理要求,新清單將“地方國家重點生態功能區和農產品主產區產業準入負面清單(或禁止限制目錄)”納入,至此,已將產業結構、政府投資、互聯網、主體功能區等全國性市場準入類管理措施全部納入,“全國一張清單”體系更加完善。

他表示,針對“負面清單過多過亂”問題,中國已取消各地區自行編制發布的市場準入類負面清單23個,有效杜絕“負面清單滿天飛”情況,提升清單的嚴肅性、權威性、統一性。

白明表示,中國需要建立一個統一的國內大市場,在此基礎上推動準入與國際接軌,然而中國是一個大國,目前各地的市場準備門檻并不一致,中國一方面需要破除各地的準入壁壘,增強準入的透明度;同時,對于不同地區客觀存在的準入方面的差異性,也保持了必要的彈性空間。

“比如有些地方生態脆弱,應當禁止放牧,而有些地方則鼓勵放牧,執行一刀切的準入就會水土不服,清單在這方面保持了一定彈性,納入了一些地方性的準入措施。”

例如,《清單(2019年版)》將“保健用品批準證書發放(吉林)”“地方鐵路運營許可證(含臨時運營許可證)的核發(河北)”等地方依法設立的準入措施列入,更好兼顧了地區差異性。

上海對外經貿大學法學院副教授申海平指出,“合法有效的市場準入措施‘全面覆蓋’,在大大提高市場準入負面清單的完整性,也杜絕了‘單外有單’、單外仍有禁止和限制市場準入的現象。”

他表示,如果應該納入的準入措施沒有被列入,那么負面清單的權威性就會大打折扣。只有將哪些是禁止的、哪些是需獲得許可方可進入的都一一列出,才能減少市場準入負面清單適用中的不確定性。

國家發改委有關負責人表示,按照“清單之外不得另設門檻和隱性限制”要求,中國將繼續多渠道收集相關問題,及時發現各種形式的市場準入不合理限制和隱性壁壘,列出問題清單,制定分工方案,建立工作臺賬,發現一起解決一起。

白明表示,中國將在監管到位、安全可控的基礎之上,進一步擴大市場準入,而全國版的負面清單將于外商投資、自貿區的負面清單一起,形成一套不斷完善的負面清單管理體系,營造一個公開透明可預期的法治化營商環境。

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